MPA公共管理优秀论文：政务热线与网格化管理协同联动何以实现——基于北京市“热线+网格”案例分析
摘 要：政务热线与网格化管理双轨协同联动日益成为破解技术治理碎片化困境、促进基层数字治理整体性发展的新范式。以北京市“热线＋网格”为民服务模式为例，基于“结构－过程－功能”分析框架深入探讨热线与网格协同联动的运作逻辑。研究发现，热线网格协同联动是单轨平行治理模式通过多维联动互构形成的互为修正、优势互补、双向赋能的双轨协同治理模式。多层级条块统合的组织结构再造逻辑、以任务为导向整合资源的协同过程调适逻辑和互补增效的治理功能重塑逻辑，共同塑造了热线网格协同联动的实践图景。热线网格协同联动模式超越了单轨治理偏重固定治理场景、资源和流程的局限性，对扩展技术治理理论边界、重构基层条块协同具有重要启发意义。
关键词：政务热线；网格化管理；协同联动；技术治理
应用大数据、人工智能等数字技术已成为社会治理创新的关键路径。网格化管理和政务热线均为城市数字化运行管理的重要工作方法，其地位得到了中央认可并在全国范围内推广。党的二十大报告要求“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”，网格化管理成为基层治理的基本工具。2024年，《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》提出“一门、一线、一网”，将政务热线纳入政务服务基础渠道。网格化管理和政务热线的发生场域、治理对象和治理目标高度重叠，即政府有效处理辖区内各类公共事务、提高社会治理水平。同时，两者具有互补性，网格化管理着力于精细化治理、偏向主动发现式治理，政务热线则聚焦更好地回应和解决公众诉求、偏向被动回应式治理。可以说，网格化管理和政务热线是基层数字治理体系的“一体两翼”，发挥着不可或缺的作用。
多地政府除各自优化网格化管理和政务热线外，还对实现两者有效衔接、协同联动进行了创新探索，成为提升基层治理整体性能力的新范式。目前，“热线＋网格”模式在全国多层级城市已呈现多点突破、全面拓展的态势。如北京市“热线＋网格”为民服务模式、沈阳市12345热线进社区网格、泰州市“热线＋网格”联动共治、柳州“12345＋网格化”联动机制、西宁市城中区“12345热线进社区网格”等。
相较于多样化的“热线＋网格”治理实践，理论研究较为滞后，现有研究大多聚焦网格化管理或政务热线各自样态和运行，将两者视为“平行”存在，较少关注两者之间的协同和赋能。网格化管理和政务热线如何真正走向联动？对基层治理发展的效用何在？具有何种理论价值？上述问题需要系统梳理网格化管理和政务热线的内在关系，揭示两者的协同联动形态和规律。北京市在“热线＋网格”方面的坚实基础和先进经验为开展相关研究提供了丰富场景。因此，对北京市“热线＋网格”为民服务模式进行案例研究，探索网格化管理与政务热线实现协同联动背后的逻辑理路，以丰富技术治理理论，指引基层数字治理实践。
二、文献综述：
政务热线与网格化管理瑕瑜互见
热线与网格作为两种典型的数字化城市运行模式，呈现差异化建设和运行逻辑，各自具有治理效度和限度，决定了两者协同联动行动空间。
（一）网格化管理
自２００４年北京市东城区率先实施万米单元网格管理法以来，网格化管理在全国范围内不断扩散和再生产，形成两种典型实践形式，即以北京、上海为代表的“管理”模式，以浙江舟山、四川成都为代表的“治理”模式。尽管各地实践存在差异，但核心运行机制具有一致性。一是网格划分，将辖区划分为若干边界清晰的网格单元，建立“市－区县－街镇－村居－网格”管理体系，实现3S集成、移动GIS、数字平台等信息技术，及城市部件与事件管理法，全面登记、统一汇聚和实时监控网格管理内容，使治理对象清晰化。三是服务集成，网格功能不断拓展，包括市容、安全等管理职能和社保、民政等服务职能，提供综合化、一站式服务。四是资源整合，网格化管理推动了治理重心和治理资源下沉，一方面建设专职和兼职网格员队伍，另一方面明确各级政府和各条线部门的责任，促进条块协同，使治理主体和要素清晰化。五是流程优化，建设规范标准的“问题发现－案件流转－任务派遣－问题处置－结案反馈－监督评价”闭环流程，使治理行为和过程清晰化。
网格化管理被视为政府内部延伸行政触角、推动条块协同，以及政府对外清晰管理、精准服务的技术治理手段，对行政管理落实和国家治理体系产生深刻影响。然而，网格化管理“化”风险加剧，过度追求工具价值和效率导向。单一刚性的考核问责方式，造成网格员应付式执行非关键考核事务，制造极高的事件量和办结率数据替代实际治理效能，尤其是老年人等弱势群体的诉求表达受阻。网格管理内容多样而资源有限，使网格部门程式化处理问题，在处置需要多部门合作事务时不及预期。网格管理的行政化属性，易削弱社区自治和多元共治发展。优化方向为从“管理”到“治理”、从“管控”到 “服务”、从“网格化”到“网络化”。
（二）政务热线
政务热线是政府向公众提供咨询、投诉、求助等多元化服务的非紧急热线，现有研究一方面关注“对政务热线治理”，分析政务热线在话务服务、运营管理、平台建设、数据治理等方面的发展和挑战；另一方面聚焦“用政务热线治理”，分析政务热线如何推动国家治理体系和能力现代化。政务热线的建设和运行逻辑，前端表现为调整国家与社会关系、以公民为中心。一是服务整合，建立专门的政务热线机构，整合多部门平行热线为统一的12345热线，从单一电话渠道到多渠道集成的数字化平台，从多部门碎片化服务到一体化服务供给，提升公众诉求表达和获取服务的便捷性。二是服务优化，政务热线部门集中受理公众诉求形成“工单”、通过派单交办由属地或条线部门处置、向市民反馈结果并回访复核，提升政府回应公众诉求的质量和效率。后端建设表现为重塑科层组织内部关系、为服务整合和优化提供保障。一是明确运作责任，围绕“工单”流程、明确责任主体和内容，热线部门承担接收、督办、评价职责，各级政府和职能部门承担办理和反馈职责。二是控制业务过程，工单派单、办理、督办等全流程均由12345热线数字平台全程监管，各环节时限和目标明确，并通过协调督办推进条块协同处置。三是强化问责考核，政务热线大多以公众满意度考核各接单部门绩效，并建立问责机制、以社会压力和行政压力倒逼政府部门提升服务质量。四是数字技术嵌入，主要体现在政务热线的网络化和智能化发展，以数据分析辅助科学决策。
政务热线的发展能够推动政府条块协作、增强政府回应性、提升政府服务绩效，但其效能受到发展水平不足及应用异化的限制。不同城市政务热线的功能定位、资源投入、权力赋予存在明显差异，热线部门的数据治理能力和对承办单位的协调督办能力不足；公众诉求量迅速增长、行政资源不足，诉求解决期待不断提升、无理或私利诉求涌入；以单一满意度衡量诉求处理效果不尽合理、政府服务边界和责任泛化、基层干部负担加重。其优化路径为加强数据的治理和应用、优化满意度考核和推动未诉先办转型。
（三）研究评述
网格化管理和政务热线均为应用数字技术进行治理创新的典型实践，既有研究已关注到两者所形成的独立治理闭环及运行机制，指出发展困境和优化路径。然而，多数研究从单一视角聚焦网格化管理或政务热线自身运行，将两者视为“平行”存在，较少关注两者之间的联动和赋能。在提出优化路径时亦仅从各自治理闭环出发，未能充分结合其在整体社会治理体系中的功能定位、结构位置进行分析，忽略社会治理整体统筹和外部资源获取。上述研究不足与我国数字治理实践发展历程紧密相关。数字技术赋能政府治理发展之初为业务和部门数字化，条块政府基于自身职能独立开展数字化建设、部门间横向统筹不足，造成“系统孤岛”“数据孤岛”。“十三五”以来，国家重视通过建设“大平台、大数据”提供一体化在线服务，各部门基于任务需求而非职能分工再造业务流程，围绕特定事件或需求形成协同合作。然而，数字平台往往由某一“条”“块”政府从自身职能出发统筹建设，造成数字平台林立、缺乏平台间衔接、数据和业务难以跨平台流动。筹建部门依托数字平台和任务需求整合其他部门、再造行政流程，相关治理主体按照设定好的平台架构和功能模块接入平台、处理业务，使得数字技术塑造的协同往往局限于单一平台内，出现“平台孤岛”新型碎片化难题。因此，同一政府组织往往需要接入多个数字平台、完成不同平台分流的相同任务、重复填报数据。
在当前多重治理目标叠加、复杂治理问题生成的背景下，多元治理方法交互的实践探索不断涌现，“热线＋网格”模式便是其中的典型。相比正在持续扩散的 “热线＋网格”实践，相关研究较少，代表性文献为曹海军等以Ｙ市为例从技术平台与群众路线融合的视角分析了“热线＋网格”技术、组织、环境的融合路径。现有研究尚处于初步发展阶段，且不同城市热线与网格的发展定位不同、联动方式不同，需要扩大案例来源、丰富理论视角、拓展实证检验，以提炼热线与网格协同联动、双向赋能的一般性理论解释与实践经验。
（一）分析框架
“热线＋网格”治理模式是政务热线与网格化管理两种数字化城市运行管理方式由独立、分割走向协同、联动，其形成和发展不仅是技术层面的升级，更是一项系统性改革，需要热线与网格及其内部各要素的整体协同。本文采用“结构－过程－功能”复合性分析框架，三个维度相互作用、共同塑造出热线与网格协同联动的实践图景和运行逻辑。“结构－过程－功能”框架综合了“结构－功能”和“结构－过程”视角，用于研究国家纵向治理现代化、全过程人民民主、灾害应对组织协同等议题。结构的核心是社会系统治理主体之间结成的大小、强弱不等的相互关系和整体架构，具有相对稳定性，是过程和功能的基础。过程是不同治理主体围绕权力行使、资源配置和协调上展开的互动和行动，具有动态调适性，会反作用于结构。功能指特定治理结构和过程共同塑造的治理效能，会反作用于结构与过程的调适和优化。
本文中的结构指“热线＋网格”组织间关系形态，热线部门和网格部门存在分工与协同的组织间关系，在实际执行过程中会因共用工作人员、财政资金、工作场所等资源相互连通。不同层级的热线或网格部门在社会治理中的结构位置、功能定位、资源配置不同，因此呈现“多层级协同”结构。过程指在“热线＋网格”问题发现和处置过程中，组织间围绕平台、数据、业务、制度等资源展开的互动。功能指“热线＋网格”所输出的治理效能，通过优势互补、双向赋能，实现“1+1>2”的治理效果，具有超越“单轨治理”局限性的可能优势。结构、过程、功能三个维度相辅相成，为从整体上掌握热线与网格协同联动的内在逻辑提供了框架基础（参见图1）。
图1 热线与网格协同联动的复合性分析框架
（二）研究方法
“热线＋网格”模式研究处于初步发展阶段，理论构建和实证检验相对不足。探索性案例研究适用于对研究问题尚未有深入了解、提出新理论假设的情况，契合系统性揭示热线与网格协同联动内在逻辑的目的。选择北京市 “热线＋网格”模式为研究案例，主要出于三点原因。一是改革具有持续性。北京市是我国网格化管理的发源地，且自2018年以来政务热线“接诉即办”改革成为北京市基层治理改革的焦点。“有事就打12345”成为北京市民诉求主通道，2019年至2021年热线办理量从252万件迅速增长为666万件，促使政府从源头减少市民诉求。“热线＋网格”是北京市“接诉即办”转向“未诉先办”的重要举措。2020年1月，北京市《政府工作报告》正式提出建立“热线＋网格”为民服务模式。同年10月，中共北京市委与市政府联合发文《关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》提出推广“热线＋网格”模式。北京市网格和热线的主管部门，即城市管理委员会及政务服务和数据管理局（原政务服务管理局），于2020年12月联合印发专门性政策《关于建立“热线＋网格”为民服务模式的指导意见》，并于2023年11月联合印发《关于深化“热线＋网格”为民服务模式提升首都城市治理水平的指导意见》。二是“市－区－街镇”三级政府联动形成整体性改革，利于分析多层级的共性和差异。北京市政策出台后，各区和各街道积极响应，如通州区于2020年率先出台《通州区 “热线＋网格”为民服务工作实施方案》，顺义区高句丽营镇出台《高句丽营镇“热线＋网格”服务管理工作方案》。三是治理成效显著，提升了城市精细化管理水平，从源头减少市民投诉。截至2024年9月，全市公共区域城市管理类热线诉求量相较上年同期下降了76.27％，网格问题的平均处置时长由44.71小时下降到39.94小时。
研究团队于2022年10-11月、2023年7-9月进行了实地调研，并于2024年11-12月进行补充调研，资料收集方式如下：一是参与式观察，在市12345市民热线服务中心进行驻点调研，并参与相关工作会议，进行观察与记录。二是半结构化访谈，访谈对象包括北京市城管委、市政务服务局、市市民热线服务中心、通州区城指中心、石景山区城指中心、三里屯街道市民诉求处置中心等单位的工作人员，形成访谈记录。三是文件文档资料，对各部门“热线＋网格”相关政策文件、会议资料及新闻报道进行整理分析。
四、案例分析：
北京市热线与网格协同联动的实践图景
（一）多层级协同的“热线＋网格”组织结构
“热线＋网格”模式涉及北京市城管委，市政数局及其下属事业单位市民热线服务中心在市、区、街乡等层级的互动和协作，组织结构网络具有横向协同性和纵向层级性（参见图2）。
图2 “热线＋网格”分层式协同结构
1.领导协调与实体运作推动的横向协同
北京市着力建设领导高位推动下的实体化运行机构和破难协调机制，促进热线与网格横向协同。
第*，建立多层级工作领导体系。北京市和各区均已形成统一指挥的“热线＋网格”领导工作组，如通州区顶格配置推动“热线＋网格”工作。“区委书记和区长亲自当组长，成立了领导小组。各个属地层面则由党工委副书记牵头，负责落实具体工作。”（访谈资料：202411RXZX0102）
第二，差异化路径推动“热线＋网格”实体化运作。一是整合原有业务科室，建设“热线＋网格”机构或成立工作专班，如通州区22个街镇均重组了业务科室。二是通过在新成立的城指中心设置接诉即办部门整合网格和热线职能。如大兴区于2019年建设北京市“接诉即办”指挥中枢、与区城指中心合署办公，街镇综治平台则配置专职岗位协同处置市民诉求与网格事务。
第三，建立协调机制破解热线与网格的共性问题、疑难复杂和权责不明问题。市级协调联动机制由市城管委与市政数局牵头，定期会商溯源治理难题、确认牵头部门，并调度各相关部门和区合力处置。区级层面建立常态化议事协调制度，定期或实时组织专题研讨。“通州区建了个 ‘热线＋网格’疑难问题兜底制度。碰上难题，就组织一起开联席会，专门讨论，区长办公会也会调度解决；如果问题涉及几个部门、几个区域，就启动吹哨报到程序来解决。”（访谈资料：202309TZZP008）
2.上下贯通与层级差异的纵向结构
北京市构建起“市－区－街镇－村居－网格－楼门”上下贯通的治理体系。
第*，基于功能和资源差序，形成推进“热线＋网格”层级分工。市城管委同市政数局进行整体统筹，规范工作内容，统一相关标准。区政府履行“热线＋网格”主体责任，区城指中心发挥枢纽作用，进行综合调度与督办考评。街镇政府推进热线与网格的职能整合与人员重组，街镇城运部门负责统筹力量处置“热线＋网格”问题。村居以内，简单问题由网格员自行处置，复杂问题由村居协调物业、供电所等单位解决或进行案件上报。一名网格员提到：“我们接到居民关于停车难诉求后，会在社区群里搜集意见，多次召开线下议事会，召集多部门协同研判，制定了三个整治方案，并经业主大会票选确定最终方案。一番改造后，停车难题解决，居住环境也变好了。”（访谈资料：202309XHL012）
第二，通过优化网格设置和网格员队伍延伸“热线＋网格”治理链条。首先，形成全市统一的单元网格体系。“现在全市差不多划分了6.2万个网格。从2023年开始，北京全面把网格化管理从街面这些公共区域，往小区和村庄里头延伸。以前有些网格责任区的边界不清楚，很难认定，也都解决了。以后也会定期调整网格的覆盖情况，做到及时更新。”（访谈资料：202411CGW0602）其次，加强专职和兼职网格员队伍建设。网格员队伍作为热线与网格问题的属地化治理主体，整合了街巷长、小巷管家等基层力量，保洁员、河道巡管员等协管员力量，以及志愿者等社会力量。“以前网格员主要管街面上能看到的事，而现在楼道里堆东西、半夜吵闹、邻里矛盾这些小区里的问题，网格员都能第*个发现，很多纠纷在网格里就能快速解决，都不用出小区。”（访谈资料：202411SYYL018）
（二）以任务为导向的“热线＋网格”协同过程
在发现和处置多层级、多样化的“热线＋网格”问题过程中，北京市以技术平台为支撑、以数据共享为关键，以业务联动为锚点、以督评制度为保障，形成“多对一”任务结构。
1.平台升级与对接
北京市热线与网格已经围绕各自职能和业务建立起独立的数字平台，形成闭环工作流程，网格与热线平台对接是“热线＋网格”数据共享和业务联动的技术载体。北京市网格平台建设初期，缺乏市级统筹规划，各区网格平台架构和标准不统一，市、区、街乡平台衔接不畅。为此，北京市推动网格化平台升级。
第*，普查全市公共区域城市管理部件，建立统一编码的1640万个城市部件数据库，明确了城市部件的位置、权属、管理、维护、执法等责任部门，便于精准化派单。第二，逐步实现网格与热线平台在市级对接、在区级融合。平台融合形成两类典型路径，一是区级先行，如2022年东城区上线“热线＋网格”接诉即办系统，调整既有网格系统架构，设计统一平台接口与数据接口标准，达成全区横向协同和纵向联动。二是市级统建，2024年北京市升级网格化管理平台，选取顺义等三个区先行先试、在全区范围启用新平台。“市级新平台上线，区里、街乡发现问题，可以按部件责任单位，直接一键派单给３２家市级委办局和公服企业，不用再费时间去沟通协调了，属地兜底压力大大减轻。新平台还设计了一些网格员履职监测、数据分析等功能。”（访谈资料：202411CGW0602）
第三，推动案件处置的双派遣、双督办。将城市管理类市民诉求纳入网格平台，实现市民诉求和网格案件的实时流转，双方在各自权限范围内均可以追踪进度，及时监督并解决可能出现的各种问题。“比如居民打12345热线，让赶紧把路上堆的垃圾清走，这就属于城市管理类案件。区里‘热线＋网格’平台收到12345市民热线转来的案件后，一边按接诉即办的流程处理，一边自动同步流转到城市管理业务流程里，由城管监督员按照网格化管理模式去核实和督办。”（访谈资料：202308DCCZ007）
2.数据共享和分析
热线数据来源为市民诉求，具有个性化和民生性，却来源单一；网格数据包括网格员发现、监控感知和水电通讯数据等多源渠道，地域均匀且时间规律，却未能掌握居民真实需求。热线与网格数据资源互补，数据共享和分析有利于更加全面地反映城市运行现状，发现重难点社会问题，支撑治理决策。“北京市政务热线将诉求分为环境保护、垃圾分类等41个一级问题、400余个二级问题和2000余个三级问题，其中城市管理类诉求占了8％。”（访谈资料：202211RXZX002）。然而，热线与网格数据自成体系、流动不畅。为此，北京市推进“热线＋网格”数据协同。一是同事同标，逐步对接网格问题类别与热线分类标准，形成统一的事项对应标准，为数据整合奠定基础。北京市民热线服务中心已将热线诉求的18个一级分类、67个二级分类和150个三级分类与网格巡查的104个部件类事项和82个事件类问题匹配关联。二是数据共享，形成动态化的城市运行“全景图”。横向上，除城市管理类热线诉求实时派单至网格平台外，北京市民热线服务中心经接口对接、系统联调，向市城管委推送153项定制类市民诉求数据。纵向上，区城指中心将汇集的数据资源共享至各街乡“热线＋网格”平台，实现“热线＋网格”问题在区、街、社区、单元网格落点落图。三是数据分析，剖析网格与热线问题的时空规律。各区城指中心平台自主开发数据分析模块，如石景山区 “热线＋网格”数据分析模块，提示预警主动治理不足区域；东城区“热线＋网格”数据库分为中心库与业务库，数据同步更新，案件处置人员取用业务库数据，分析人员调用中心库数据，以规避交互冲突。
3.业务联动与处置
北京市“接诉即办”基于领导重视、点评通报、晋升激励促使各属地与委办局积极响应市民诉求，网格化管理则具有多层级网格组织、专兼职网格员队伍优势。业务联动与处置是“热线＋网格”的落脚点，通过整合热线与网格力量形成治理合力。
第*，建设“热线＋网格”事项清单和问题台账，为工作实施提供可追溯底数。区和街道结合自身实际细化、创新网格事项任务清单和标准清单，提取共性热线诉求纳入网格事项范围、注重社情民意收集类事项。 “我们区现在多了建议类问题的反馈渠道，这可太有用了。有些问题涉及好多领域，流程复杂，归谁管也不明确，具体点位也不太好确定。像小区里垃圾桶站数量不够、位置没摆对，搞得环境又脏又乱。有了这个建议类问题反馈，我们就能把问题报给权属单位，按照居民的实际需求，看看在哪增设垃圾站点，该多久清理一次垃圾。”（访谈资料：202309TZCZ010）
第二，整合并优化处置力量，落实职责。区和街道基于数据分析，指导网格精准部署属地网格员力量，推动园林、环境等职能部门将管理、作业、执法力量下沉至网格，实现处置力量整合和“进格落责”，明确了“热线＋网格”事项与责任部门、管理区域的权责关系。
第三，加强巡查处置、开展专项治理。依据“热线＋网格”问题台账，将高频问题、高发区域作为网格员日常巡查的重点，同时开展受众广、矛盾点多、效果不理想等突出问题专项治理。如通州区级网格巡查队伍开展突出问题常态化专项巡查，加强与属地网格员对接，推出“疑难案件缓冲池”方案，通过分级调度解决短期内难有效处置的难题。
4.督查考评的制度保障
北京市建立市、区、街镇监督检查制度，压实督办责任。在市级层面，市城管委和市政数局共同发文完善督查考评制度，明确市城管委、市政数局和各区政府工作重点，即对比市民诉求与网格案件重合度和处置效果，纳入首都环境建设管理考评；定期监督检查网格员发现、上报问题数量和质量，专项督办网格化管理中应发现未发现、应解决未解决的市民诉求，考核各区问题主动发现率和问题主责单位履职情况，以责任倒查从源头减少瞒报、漏报、选择性上报现象。在区级层面，各区严格落实督查考核。如通州区率先制定《12345市民热线＋网格化管理指标考评细则》，综合考评各单位诉求办理、队伍管理、问题发现、案件处置等内容，并纳入区政府绩效考核。“本区网格员队伍包括区级监督员、专职网格员和兼职网格员，整个队伍都由区里直接管理，会督办各属地网格员干活，给他们做培训，指导他们怎么把工作做好。”（访谈资料：202309TZCZ010）顺义区设立专项考评制度，定期在《市民热线周报》上通报难以解决、高频发生的问题和点位，实施双调度、双督办、双考核制度。在街镇层面，加强对网格员督导考查。如高句丽营镇对三级网格队伍实施 “3+3+N”分层分类考核，明确奖惩机制；南法信镇压实网格员主动巡查职责，依据群众口碑、任务绩效开展月度考核及通报。
（三）功能互补的“热线＋网格”治理优势
北京市“热线＋网格”模式充分发挥政务热线和网格化管理的双重优势、双向赋能，呈现出主动与被动相统一、技术与价值相统一。
1.主动治理与被动治理相统一
政务热线围绕市民诉求解决开展工作，如果在社会问题发酵成诉求前进入处理流程，可以缩短问题处理周期。网格化以其全场景技术和专业化队伍，内蕴“不诉自办”特质，“热线＋网格”能够降低市民诉求规模，转向“主动治理”。
第*，以网格前端治理实现单项社会问题的主动识别与早期干预。网格员熟悉辖区情况，每日巡查，能够先于群众发现隐患，将诉求消除在萌芽状态；遇到问题第一时间通过网格流程解决，当问题超越网格能够解决的范围，则进入“吹哨报道”流程，填补主动管理的缝隙。“我们区有5500多个网格员，每天能巡查发现7000多件问题。今年各个镇街主动上报的城市管理问题和收集的社情民意数量都提高了不少，街道解决率差不多98％。”（访谈资料：202412SYZY017）
第二，以数据驱动某一类型治理难题的专项治理和源头治理。基于热线与网格数据分析，识别高频、共性、难解决的问题类别和区域。一方面，举一反三，加强对重难点问题的主动排查和专项巡查；另一方面，追本溯源，推进同类问题根本解决。“本街道‘热线＋网格’工作分三个阶段。一是诉求发生前网格先遣介入，在节假日我们会提前安排网格员去主要大街和商场巡查，重点看街面秩序、交通管理这些常见案件，一旦有情况马上调配力量。二是诉求发生中网格重点监察，比如大型施工工程周边以其运输车辆经过的路线，都是监察重点，避免衍生出其他问题。三是诉求发生后持续跟踪处理，拿无照游商来说，问题特别容易反复，所以我们会加大力度巡查那些监管死角。”（访谈资料：202211CSLT004）
2.技术理性与价值理性相统一
网格化管理存在网格员将工作重点放在数字留痕上，不愿上报疑难问题的现象，偏离基层真实需求。政务热线能够准确回应公众诉求，却也过度聚焦工单的完成和数据，忽视工单背后公众真实的生活和情感，挤压基层探索主动服务的时间。“热线＋网格”模式整合“人”“技”治理，达成情感价值与技术效率的双重追求。
第*，秉持技术服务群众理念推动平台升级，提升技术治理广度与精度。北京市“热线＋网格”平台覆盖治理全场景、全要素，以物联网终端搜集“人、地、事、物、组织”治理要素，自动识别暴露垃圾、店外经营等问题场景，拓展治理范围广度；结合诉求数据决定治理重点，避免技术应用脱离群众，保障治理精度。如东城区“热线＋网格”平台清晰呈现病有所医、老有所养、加装电梯等民生类案件。
第二，通过强化与群众的联系、沟通及服务，增进治理的深度与温度。首先，拓宽“从群众中来”。北京市政务热线畅通电话受理和网络受理渠道、不预先剔除 “不合理诉求”、让公众评判承办单位工作绩效，网格员主动与群众面对面沟通、广泛收集群众需求信息，渠道整合有利于精准识别、解决群众“急难愁盼”问题。其次，优化“到群众中去”。网格员利用广播、微信群、上门等线上线下方式，深入群众宣讲法律法规、惠民政策、安全用电等主题。“镇里实行领导干部包村，党员网格员挨家挨户跑的工作方法。孤寡老人、孩子们、生了大病的人，都是重点照顾对象。每个党员网格员专门负责一户有特殊情况的人家，帮他们解决生活难处。”（访谈资料：202411GLYZ021）
“热线＋网格”双轨协同联动模式指政务热线和网格化管理互为修正、优势互补、双向赋能，已然成为基层数字治理的新范式，下文将阐释热线与网格有效协同联动的深层逻辑，解构其蕴含的调节基层条块关系和构建整体性数字治理形态的价值。
（一）内在耦合：热线与网格协同联动的现实基础
热线与网格协同联动生成和运转的基本前提是二者具有内在耦合性，主要体现在三个方面。一是基层治理场域交织。城市治理规模大、任务多，且复杂性和不确定性日益增强，衍生出有效治理难题。基层政府在发现和解决问题上具有时间、空间和信息优势，却存在任务多而资源少的局限。热线与网格的治理场域都集中在基层，均为推动治理重心和资源下沉的重要路径。二是高效发现并解决问题的治理目标同构。热线问题与网格问题部分重叠，尤其是像垃圾分类、老旧小区改造、物业管理等社区类问题。在问题解决上，热线诉求通过向属地和委办局派单解决，简单网格事务由网格队伍自主化解，复杂网格难题亦需要属地政府向上统筹“条线”资源。三是数字技术工具同质。我国热线与网格数字化发展迅速，政务热线通过工单数据化和数字化平台进行受理和派单，网格化管理依托统一的编码部件数据库和数字化平台进行闭环流程管理。通过协作型技术桥接，可实现热线与网格间数据和任务跨平台流转。
（二）条块统合：组织结构再造逻辑
条块统合即党和政府通过自上而下高位推动的方式，协同“条线”和“属地”治理主体与资源，促进热线与网格及其各组织构件“科层连通”。技术与组织间动态互构，技术的设计与应用是组织实践的产物，又通过日常使用重塑组织结构，二者持续交互共同塑造治理创新。治理技术必须依托传统科层制结构才得以有效运转，各个治理技术在设计上是独立的，在实践中却共用同一个科层实体。从科层结构看，热线与网格显著独立，两者具有专业化部门分工和各自的层级架构。然而，政务热线在基层缺乏隶属本部门的诉求处置队伍，城市管理类和社区层面诉求需要共用网格部门处置力量，尤其社区书记、专业社工等基层网格力量。因此，在治理实践中，热线与网格独立完成本部门日常工作的同时，与对方部门联通合作、共享资源。因主体和资源相互依赖而形成多层级条块统合的组织结构，是热线与网格协同联动的科层载体，映射出两条组织逻辑。从多层级维度看，“热线＋网格”组织载体纵
向到底，形成“统筹（市和区）－枢纽（区和街镇）－执行（街镇和村居）”分层治理体系，赋权市区层级调动和落实街道属地管理权责。从条块统合维度看，通过建设 “热线＋网格”领导工作组、实体化运行机构和复杂任务协调机制，发挥热线部门与网格部门治理合力，提高“属地”对“条”自下而上的统筹。
（三）资源整合：协同过程调适逻辑
资源整合即热线与网格部门围绕复杂任务情境，整合平台、数据、人力、制度治理资源，驱动热线与网格治理过程协同。
首先，明确“热线＋网格”治理任务。不同于部门本位的单一治理任务，“热线＋网格”问题往往是综合性治理任务，需要“以任务处置为导向”整合多重资源。其中，治理任务可划分为一个个具体的治理问题，以及某一类共性治理问题。
其次，整合“平台－数据－人力－制度”治理资源。资源整合并精准匹配治理任务是提升治理效能的核心。一是平台整合，即通过升级网格平台和标准化技术接口，驱动热线与网格平台的对接或融合。平台整合是 “热线＋网格”协同联动的载体，支撑跨平台任务流转和数据共享，以双轨派遣和双向督办实现治理任务协同处置及实时追踪。二是数据整合，即通过统一热线与网格问题分类标准和数据接口服务，驱动热线与网格数据共享并向基层政府流动。热线数据捕获市民需要，网格数据映射城市运行状态，数据共享和分析能够增强“热线＋网格”业务流程衔接，发现重难点治理问题和区域，赋能属地治理单元。三是力量整合，即通过优化属地网格员部署，推动职能部门力量下沉，联动“热线＋网格”问题处置力量，明确权责关系。“热线＋网格”业务联动包括双模态场景适配路径，在日常巡查中开展全周期闭环管理，在专项治理中推动多阶协调响应。四是制度整合，即通过完善“热线＋网格”督办考评制度、整合双边督办考评力量，构建责任共担与利益共享机制，倒逼属地和单位落实并维持“热线＋网格”模式。各个治理资源相互影响，平台协同和制度协同是基础，为数据共享和联动处置提供技术支撑和规则框架，并以数据共享驱动联动处置精准决策，数据共享成为主线。
（四）互补增效：治理功能重塑逻辑
互补增效即热线与网格在问题发现和处置过程中存在资源和能力势差，通过比较治理优势耦合、催生协同创新和功能重构，突破平行治理局限。政务热线诉求规模迅速增长、治理效能预期持续攀升、非理性诉求蔓延，而热线部门缺乏基层处置队伍，只见工单上的问题而忽略工单背后的人。网格化管理承载着多项基层治理工作，负荷累积造成网格管理过于重视技术和效率、忽略基层群众多样化需求。
首先，线上技术与线下行动协同，聚合被动治理与主动治理效能。热线与网格协同联动通过发挥网格及早发现并干预社会问题、热线以高层压力协调各部门，以及“热线＋网格”数据驱动重难点问题专项治理的优势，提升社会问题解决的效率，从源头减少市民诉求。本质上是线上数字技术提升对城市运行的认知，线下执行主体构建问题处置闭环。
其次，数字赋能和群众路线融合，平衡工具理性与价值理性张力。热线与网格协同联动整合热线接收公众“急难愁盼”诉求，以“应发现未发现”热线数据倒查网格员瞒报、漏报情况，以及网格平台全场景技术架构、网格员与群众面对面互动的优势，使人文温度嵌入数字治理。价值理性补位存在层级差异，指挥层热线数据为网格补充社会性，执行层网格行动为热线补充社会性。
政务热线与网格化管理均为城市数字化运行管理的重要模式，“分割”和“接点”并存，两者协同联动为提升基层数字治理整体能力提供了一种极具代表性又可资借鉴的思路和手段。其一，跨平台数字化协同的治理创新需要。技术治理被认为能够依托数字平台推动政府治理的多边联结、条块协同，建设整体性政府。然而，条块政府为了完成多样化治理任务，开发不同数字平台，业务和数据难以跨平台流动，“系统孤岛”演变成“平台孤岛”。其二，国家迈向整体协同数字化转型的政策倡导。2022年，《关于加强数字政府建设的指导意见》提出“整体协同”原则。2024年，《深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》提出
“推动数字化协同发展”“探索基层一体化智慧治理体系”。本文在梳理政务热线与网格化管理效度与限度的基础上，提出热线与网格协同联动的“结构－过程－功能”分析框架，并选取北京市“热线＋网格”为民服务模式进行案例分析。研究发现，热线与网格有效协同联动的实现，蕴含着“现实中存在内在耦合、结构上推动主体统合、过程中激活资源整合、功能上提升治理有效”有机统一的运转逻辑。
热线与网格双轨协同联动是单轨平行的技术治理模式通过“结构－过程－功能”相互联结走向双轨协同的新型技术治理范式。通过范式比较，分析热线与网格协同联动的相对优势（参见表１）。第*，应对复杂任务情境的治理切口。政务热线聚焦显性民生诉求的及时回应与个案处置，偏向自下而上的回应型治理。网格化管理则侧重网格架构全域覆盖，识别城市运行隐性问题，偏向自上而下的系统性治理。“热线＋网格”汇聚个体性热线诉求和整体性网格数据，结合自上而下与自下而上治理路径，对已发生或潜在发生的问题进行全景监测和闭环治理。第二，技术架构。热线平台主要功能为诉求的统一受理和分派，技术定位是科层治理缝隙的敏捷响应。网格平台依托系统数字底座，全要素数字化映射网格管理的内容和程序。“热线＋网格”则构建起多元数据融合的中枢平台，并聚焦垃圾、堆物等民生治理场景。第三，运行机制。政务热线是由问题倒逼，按照用户导向而非政府职能重塑业务流程，强化供需精准匹配。网格化管理由政府顶层设计推动，采取垂直整合、规模指令方式，推动精细化治理。“热线＋网格”基于数据贯通和任务模块建构起立体治理网络和集成化资源池，前端赋能网格员队伍转向主动预防型治理，后端依托算法模型预判治理需求、支撑智能决策。第四，组织体系。政务热线以诉求处置标准流程协调条块关系，提高“块块”统筹“条条”的能力。网格化管理通过“街镇－村居－微网格”设置，推动治理要素和科层压力精准下沉，网格员成为基层“监测－反馈”的末梢。“热线＋网格”通过督办考核实现纵向控权和横向赋权，整合调用网格员队伍和条线职能部门力量，组织结构适应数据业务化发展。进一步分析双轨协同治理实现的底层逻辑，可以发现数据共享和分析是动力和轴线。在社会治理数据化背景下，社会问题发现和处理的全流程以 “数据化”形式呈现，数据生产、流动与利用是实现双轨协同治理业务流程衔接、多主体互动的抓手。此外，标准化为双轨协同治理制定共同规则，以问题标准化驱动业务联动，以数据标准化促进数据共享，以技术标准化推动平台对接，以流程标准化实现主体协同。
热线与网格协同联动不仅主张两者独立发挥功能优势，更强调两者多维动态联动以提高解决复杂治理问题的效能，提供了数字治理建设的可行路径。本文潜在研究贡献包括：第*，立足我国“热线＋网格”数字治理实践，提出双轨协同的技术治理范式，是一种数据共享驱动的立体化治理网络，承载着重构条块协同机制与整体性数字治理格局的价值意涵。第二，综合主体性、过程性和资源性视角，采用“结构－过程－功能”复合性分析框架，系统阐释热线与网格的主体、客体、过程多维协同转化为治理效能的内在逻辑。另外，立足北京市 “热线＋网格”治理实践，与其他城市政务热线和网格化管理的发展程度、责任主体等要素不尽相同，尤其是北京市“接诉即办”的改革力度大、权威性强。因此，需要注意个案的特殊性，并持续考察更广泛的案例，验证和修正“热线＋网格”治理样态和机制的理论框架。
参考文献：略
注：本文刊登于《电子政务》
